מקרקעי ישראל: החוק וחוק היסוד למבחן

חוק-יסוד: מקרקעי ישראל וחוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, הם שני חיקוקים קצרים, ושניהם נכללים בחומר הבחינה במלואם. חוק היסוד (שלושה סעיפים) קובע ש"מקרקעי ישראל" – המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל – לא יועברו בבעלות, במכר או בדרך אחרת (סעיף 1). חוק מקרקעי ישראל (חמישה סעיפים) מפרט אילו עסקאות מותרות למרות זאת (סעיף 2), ומגביל הקניה או העברה של זכויות במקרקעי ישראל לזרים (סעיף 2א). המדריך הזה עובר על נוסח שני החיקוקים, ואינו מלמד נהלים או מושגים של רשות מקרקעי ישראל שאינם כתובים בהם – ובהמשך נסביר מה זה אומר לגבי ההכנה לבחינה.

משקל הנושא במבחן, ומה לא בשני החיקוקים

לפי ניתוח שלנו של 13 מועדים (2023–2026), הקטגוריה "מקרקעי ישראל (חוק, חוק-יסוד ומושגי רמ"י)" קיבלה 19 מתוך 325 שאלות – 5.8%; לפני מאי 2025 – 12 שאלות (6.0%), ומאז – 7 (5.6%). הפירוט לפי אשכול מראה נקודה חשובה: שלושה אשכולות של מושגי רמ"י מסתכמים ב-14 שאלות – "דמי הסכמה, דמי היתר ודמי היוון" (6), הסכם משבצת וחוזי חכירה ביישובים חקלאיים (4), ונחלה ומשק חקלאי (4). בקטגוריה כולה 19 שאלות, ולכן רוב השאלות בה, ככל הנראה, אינן על נוסח שני החיקוקים. אלה מושגים שמופיעים ברשימת המושגים בתקנות נושאי הבחינה, ולא בנוסח שני החיקוקים. בניתוח שלנו שאלות כאלה בדרך כלל אינן "ספר פתוח": התשובה אינה כתובה בלשון החוק שמחולק בבחינה. לפי עמוד חומר הלימוד של הרשם, החלק שמסביר עקרונות ומושגי יסוד אינו מחולק ואסור בבחינה (נבדק ב-30.9.2026). המסקנה: על שני החיקוקים שבמדריך אפשר לשלוט במלואם, אבל את המושגים יש ללמוד ממקורות הרשם עצמם. אנחנו לא מלמדים כאן נהלים של רשות מקרקעי ישראל שאינם בחוק. להשוואה לחוקים האחרים – במדריך לחומר הלימוד.

חוק-יסוד: מקרקעי ישראל (סעיפים 1–3)

סעיף	מה הוא קובע
1 – איסור העברת בעלות	מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת
2 – היתר על פי חוק	סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לעניין זה בחוק (בפועל – בסעיף 2 לחוק מקרקעי ישראל)
3 – הגדרה	"מקרקעין" – קרקע, בתים, בניינים וכל דבר המחובר לקרקע חיבור קבע

דיוקים שחשוב לשים לב אליהם:

• שלושת הבעלים של מקרקעי ישראל לפי סעיף 1 הם שלושה: המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקיימת לישראל. מקרקעין של גוף אחר אינם "מקרקעי ישראל" לפי ההגדרה הזאת.
• האיסור הוא על העברת בעלות. נוסח סעיף 1 אינו עוסק במפורש בחכירה או בשכירות.
• האיסור חל "אם במכר ואם בדרך אחרת" – כלומר גם העברה ללא תמורה נכללת.
• חוק היסוד עצמו אינו מונה חריגים. הוא מפנה לחוק רגיל (סעיף 2).
• הגדרת "מקרקעין" בסעיף 3 מנוסחת אחרת מזו שבחוק המקרקעין: "קרקע, בתים, בנינים וכל דבר המחובר לקרקע חיבור קבע".

חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960

סעיף 1: הגדרות

• מקרקעי ישראל – כמשמעותם בחוק היסוד (סעיף 1).
• קרקע עירונית – קרקע שייעודה לפי תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה לפי חוק התכנון והבנייה הוא למגורים או לתעסוקה (סעיף 1).
• תעסוקה – תעשייה, מלאכה, משרדים, מסחר, תיירות או מלונאות, למעט חקלאות או גידול בעלי חיים (סעיף 1).

כלומר ההבחנה בין קרקע עירונית לקרקע חקלאית נקבעת לפי ייעוד בתכנית, ולא לפי המיקום או המצב בשטח. על חוק התכנון והבנייה ראו המדריך לחוק התכנון והבנייה.

סעיף 2: מתי מותר להעביר בעלות

סעיף 2 קובע "סוגי עסקאות שסעיף 1 לחוק היסוד לא יחול עליהן". הרשימה סגורה:

פסקה	העסקה המותרת	תנאים וסייגים בנוסח
2(1)	פעולות רשות הפיתוח לפי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953	–
2(2)	העברת בעלות לנפקדים הנמצאים בישראל או ליורשיהם הנמצאים בישראל, תמורת מקרקעין שהוקנו לאפוטרופוס לנכסי נפקדים	לפי כללים שייקבעו בתקנות, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת
2(3)	העברה למילוי התחייבות שנתחייבו בה כדין, או חבות שנוצרה כדין, לגבי אותם מקרקעין לפני תחילת חוק היסוד	–
2(4)	העברה תוך חליפין במקרקעין שאינם מקרקעי ישראל, או כפיצוי בעד מקרקעין כאלה שהופקעו על פי חוק	קרקע חקלאית לא תוחלף בקרקע עירונית אלא בנסיבות מיוחדות ובאישור שר החקלאות
2(5)	העברה במידה שיש בכך צורך ליישר גבולות או להשלים נחלאות	לא יותר ממאה דונם בכל פעם; אם ההעברה ללא תמורה – טעונה אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת
2(6)	העברה בין המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקיימת לישראל לבין עצמם	העברה מהמדינה או מרשות הפיתוח לקרן הקיימת לישראל בשטח העולה על 16 דונם טעונה אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה
2(7)	העברה של קרקע עירונית שבבעלות המדינה או רשות הפיתוח	תקרה של 400 אלף דונם בתקופה שמ-1.9.2009 עד 31.8.2014, ו-400 אלף דונם נוספים למשך חמש שנים מתום התקופה הראשונה

ובסוף הסעיף מופיע סייג כללי: העברת בעלות במקרקעי הקרן הקיימת לישראל לא תיעשה אלא באישורה.

מה כדאי לזכור:

• אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת נדרש בשלושה מקומות: לתקנות בעניין נפקדים (2(2)), להעברה ללא תמורה ביישור גבולות והשלמת נחלאות (2(5)), ולהעברה לקרן הקיימת של יותר מ-16 דונם (2(6)).
• המספרים: 100 דונם ביישור גבולות והשלמת נחלאות (2(5)); 16 דונם בהעברה לקרן הקיימת (2(6)); 400 אלף דונם בקרקע עירונית (2(7)). שימו לב שהמספרים נראים דומים אך שייכים לפסקאות שונות.
• אישור שר החקלאות נדרש לחילופי קרקע חקלאית בקרקע עירונית (2(4)) – לא לחילופי קרקע בכלל.
• פסקה 2(7) מוגבלת בזמן לפי נוסחה: התקופה הראשונה הסתיימה ב-31.8.2014, ואחריה חמש שנים נוספות – לפי חישוב שלנו עד אוגוסט 2019. הנוסח שבידינו אינו מציין הארכות, ואיננו יודעים אם הוארכה; כדאי לאמת זאת מול הנוסח המעודכן.

סעיף 2א: הגבלה על הקניה או העברה לזרים

זה הסעיף הארוך והמפורט בחוק, ופרטיו מתאימים לשאלות מקרה.

הגדרות (סעיף 2א(א))

מונח	הגדרה
זכויות במקרקעין	בעלות, או שכירות לתקופות שבמצטבר עולות על חמש שנים או שיש עמה ברירה להאריך לתקופה כוללת העולה על חמש שנים, לרבות זכות על פי התחייבות להקנות או להעביר בעלות או שכירות כאמור
זר – יחיד	מי שאינו אזרח ישראלי או תושב ישראל, ואינו מי שזכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות
זר – תאגיד	תאגיד שהשליטה בו בידי יחיד אחד או יותר שהוא זר
זר – הפועל בעבור זר	מי שפועל בעבור יחיד או תאגיד כאמור
מקרקעי ישראל (בסעיף 2א)	לרבות מקרקעין שזכות הבעלות בהם הוקנתה לפי חוק רשות מקרקעי ישראל
מדינה	לרבות איחוד, חבר או ארגון שנוסד בידי שתי מדינות לפחות, אורגן, רשות או נציגות של מדינה, וישות מדינית שקבע שר המשפטים

הכלל וההליך (סעיף 2א(ב))

• לא יקנה ולא יעביר אדם זכויות במקרקעי ישראל לזר, בין בתמורה ובין שלא בתמורה, אלא לפי הוראות החוק (2א(ב)(1)).
• המבקש מגיש בקשה לאישור ליושב ראש מועצת מקרקעי ישראל (2א(ב)(2)).
• היושב ראש רשאי לאשר, על פי המלצה של ועדת משנה של המועצה ולאחר התייעצות עם שר הביטחון ושר החוץ (2א(ב)(3)).
• בהחלטה מביאים בחשבון, בין השאר: טובת הציבור וביטחונו; זיקת הזר לישראל, לרבות תקופות מגוריו וקרבה משפחתית למי שאינו זר; מטרת ההקניה או ההעברה; היקף המקרקעין שנקנו בידי הזר קודם לכן; ותכונות המקרקעין, לרבות גודל, מקום וייעוד (2א(ב)(4)).

אישור שאינו עובר דרך היושב ראש (סעיף 2א(ב)(5))

מנהל רשות מקרקעי ישראל, או מי שהוא הסמיך מבין עובדי הרשות, רשאי לאשר הקניה או העברה לאחד מאלה:

• זר שאינו תאגיד, המבקש לרכוש יחידת מגורים אחת במקרקעין שייעודם למגורים לפי תכנית, ובלבד שאינו בעל זכויות במקרקעין ביחידת מגורים נוספת;
• זר שמינהלת מרכז ההשקעות אישרה להעניק לו מענק לפי חוק לעידוד השקעות הון, לצורך יישום התכנית שלשמה אושר המענק;
• מדינה, בהתאם להתחייבות של מדינת ישראל בהסכם בין-לאומי, לצורך ניהול ענייני אותה מדינה בישראל.

היקף ותוצאת הפרה (סעיף 2א(ג)–(ד))

• הכללים חלים גם כשהזכויות עוברות בדרך של מכירת מקרקעין מעוקלים, מימוש משכנתה, ביצוע פסק דין או מסמך הניתן לביצוע כפסק דין, או מכירת נכס בידי לשכת ההוצאה לפועל או רשות אחרת על פי דין (2א(ג)).
• הקניה, העברה או התחייבות להקניה או להעברה בניגוד לסעיף – אין להן תוקף (2א(ד)(1)); העסקה לא תירשם בפנקסי המקרקעין (2א(ד)(2)); והיועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו, או בעל עניין, רשאי לפנות לבית המשפט בבקשה להצהרה על בטלות או לסעד אחר, לרבות מחיקת רישום (2א(ד)(3)).

בקצרה: החוק מגדיר מי "זר" (כולל תאגיד בשליטת זר ומי שפועל עבורו), מגביל בעלות ושכירות מעל חמש שנים, ומציג שני נתיבי אישור – יושב ראש המועצה או מנהל הרשות.

סעיפים 3 ו-4

• שמיטה (סעיף 3): חוק היסוד אינו פוגע בפעולות לאפשר קיום מצוות שמיטה בלבד.
• ביצוע ותקנות (סעיף 4): שר האוצר ושר החקלאות יחד ממונים על ביצוע החוק ורשאים להתקין תקנות (סעיף 4(א)); שר המשפטים רשאי, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה, להתקין תקנות לביצוע סעיף 2א (סעיף 4(ב)).

איפה עוד מופיעים מקרקעי ישראל בחיקוקים שבחומר

כמה הוראות בחיקוקים אחרים שבחומר נוגעות למקרקעי ישראל, וכדאי להכיר אותן כדי לא להתבלבל:

• מיסוי מקרקעין: "זכות במקרקעין" כוללת הרשאה במקרקעי ישראל גם לתקופה קצרה מ-25 שנה (סעיף 1); יום המכירה במכירה בידי המדינה, רשות הפיתוח או הקרן הקיימת הוא יום אישור העסקה בידי מנהל רשות מקרקעי ישראל או מי שהסמיך (סעיף 19(3)); ובמכירת חכירה אפשר לנכות דמי היוון ששולמו לרשות מקרקעי ישראל (סעיף 39(9)). ראו מדריך מיסוי המקרקעין.
• תכנון ובנייה: נציג רשות מקרקעי ישראל חבר בוועדה המחוזית (סעיף 7(א)(10)) ומוזמן דרך קבע כנציג בעל דעה מייעצת בוועדה המקומית (סעיף 18(ב)(2)); וכאשר מוגשת תכנית בסמכות ועדה מקומית על מקרקעין מסוימים המיועדים לצורכי ציבור, נשלחת הודעה לרשות מקרקעי ישראל (סעיף 61ב(ג)). ראו מדריך התכנון והבנייה.

הערה על שמות

תקנות נושאי הבחינה מדברות על "מינהל מקרקעי ישראל", ואילו חוק מקרקעי ישראל וחוק התכנון והבנייה בנוסח שבידינו מדברים על "רשות מקרקעי ישראל". המסמכים שבידינו אינם מסבירים את היחס ביניהם, ולכן אנחנו משתמשים בשם שבכל חיקוק כפי שהוא מופיע בו.

שלושה תרחישים לתרגול (מנוסחים על ידינו)

• שכירות עם אופציה: זר שוכר במקרקעי ישראל לארבע שנים, עם ברירה להאריך בשלוש שנים נוספות. סך התקופה האפשרית עולה על חמש שנים, ולכן זו "זכות במקרקעין" לפי הגדרת סעיף 2א(א), והעסקה כפופה לאישור.
• יחידה שנייה: זר שאינו תאגיד, שכבר בעל זכויות ביחידת מגורים אחת, מבקש לרכוש יחידה נוספת. המסלול של מנהל הרשות בסעיף 2א(ב)(5)(א) מותנה בכך שאינו בעל זכויות ביחידת מגורים נוספת, ולכן אינו מתאים; נשאר המסלול הרגיל של בקשה ליושב ראש המועצה (סעיף 2א(ב)(2)–(3)).
• העברה של 120 דונם: סעיף 2(5) מתיר העברה ליישור גבולות או להשלמת נחלאות עד מאה דונם בכל פעם. העברה גדולה יותר אינה נכללת בפסקה הזאת, ואם אינה נכללת בפסקה אחרת – חל האיסור שבסעיף 1 לחוק היסוד.

טעויות נפוצות

• החלפת הבעלים: מקרקעי ישראל הם של שלושה גופים (המדינה, רשות הפיתוח, הקרן הקיימת), לא של "כל גוף ציבורי".
• החלפת הסעיפים: הרשימה שבסעיף 2 חוק מקרקעי ישראל היא החריגים לאיסור שבסעיף 1 לחוק היסוד; סעיף 2א הוא חוק נפרד שעוסק רק בזרים.
• זר = לא אזרח בלבד: גם תושב ישראל אינו זר, וגם מי שזכאי לעלות לפי חוק השבות אינו זר (סעיף 2א(א)).
• שכירות קצרה: סעיף 2א חל על שכירות לתקופות שבמצטבר עולות על חמש שנים או שיש בה ברירה להאריך מעבר לחמש שנים, ולא על כל שכירות.
• מי מאשר: לא כל אישור עובר דרך יושב ראש המועצה; סעיף 2א(ב)(5) מסמיך את מנהל הרשות לשלושה מקרים.
• העברה בלי תמורה: היא נכללת באיסור (חוק היסוד, סעיף 1; חוק מקרקעי ישראל, סעיף 2א(ב)(1)); ובסעיף 2(5) היא דורשת אישור ועדה.

אחרי הקריאה מומלץ לתרגל שאלות על מקרקעי ישראל ולשלב את הנושא בתוכנית הלימוד. עסקאות בנכסים באות לרוב בהקשר של חוק המקרקעין.

שאלות נפוצות

מהם "מקרקעי ישראל"?

המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל (חוק היסוד, סעיף 1).

האם אפשר למכור מקרקעי ישראל?

הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת (חוק היסוד, סעיף 1), אלא בסוגי העסקאות שנקבעו בחוק בסעיף 2 לחוק מקרקעי ישראל, כגון חליפין במקרקעין שאינם מקרקעי ישראל או העברה בין המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקיימת.

מי נחשב "זר" לפי חוק מקרקעי ישראל?

יחיד שאינו אזרח או תושב ישראל ואינו זכאי לעלות לפי חוק השבות; תאגיד שהשליטה בו בידי זר; ומי שפועל בעבור זר (סעיף 2א(א)).

האם זר יכול לרכוש דירה במקרקעי ישראל?

הכלל הוא שאין להקנות או להעביר זכויות לזר אלא לפי החוק (סעיף 2א(ב)(1)). מנהל הרשות רשאי לאשר לזר שאינו תאגיד לרכוש יחידת מגורים אחת במקרקעין שייעודם למגורים לפי תכנית, ובלבד שאינו בעל זכויות ביחידת מגורים נוספת (סעיף 2א(ב)(5)(א)).

מה קורה לעסקה שנעשתה בניגוד לסעיף 2א?

אין לה תוקף, היא לא תירשם בפנקסי המקרקעין, ואפשר לבקש מבית המשפט הצהרת בטלות או סעד אחר (סעיף 2א(ד)).

מידע כללי ואינו ייעוץ משפטי. המדריך אינו מחליף קריאה בנוסח החוקים, והנוסח המחייב הוא נוסח החוק. האתר אינו קשור לרשם המתווכים, למשרד המשפטים או לרשות מקרקעי ישראל.

מקורות: חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (ויקיטקסט, גרסה 2791344, עריכה אחרונה בוויקיטקסט 25.7.2023), סעיפים 1–4; חוק-יסוד: מקרקעי ישראל (ויקיטקסט, גרסה 2856881), סעיפים 1–3; תקנות המתווכים במקרקעין (נושאי בחינה), התשנ"ז-1997, תקנה 2; לצורך ההפניות ההדדיות: חוק מיסוי מקרקעין (גרסה 3085765) וחוק התכנון והבנייה (גרסה 3085741); רשם המתווכים, gov.il: חומר לימוד לבחינה. נתוני המשקל: ניתוח שלנו של 13 מועדים, 2023–2026 (נתונים מצרפיים בלבד).